关于搞好执法检查的几个问题

1999年4月20日

    执法检查是各级人大常委会履行执法监督职权的重要形式，也是推进依法治国的有效手段。从我省人大常委会执法检查的工作实践看，成绩应予充分肯定，但确也存在着重数量轻质量，重形式轻实效和一些职责不到位的问题。为提高执法检查的质量和成效，我认为，有以下几个关系应当处理好。

    一、处理好执法监督主体与执法主体的关系

人大执法检查作为国家权力机关的一种监督行为，它不同于政府自上而下的工作检查。目的在于监督本级行政机关依法行政、审判和检察机关公正司法，推动法律法规的有效实施，以维护宪法和法律的尊严，落实依法治国的基本方略。执法检查的主体是人大常委会或人大专门委员会。执法检查的对象是执法主体，是执法的行政机关、审判机关和检察机关，即政府及其所属部门和法院、检察院。在实施依法治国方略的过程中，加快立法速度，提高立法质量，逐步建立社会主义法律体系，使各项工作都有法可依，这是依法治国的前提。“徒法不足以自行”，有法律必有执法机构。但有了执法机构并不等于就能保证法律的完整、准确实施。目前，一些执法机关和执法人员有法不依、执法不严、违法不究，甚至执法犯法、贪脏枉法等执法腐败问题，人民群众反映强烈。解决这些问题已成为落实依法治国的关键，是当务之急。要解决这些问题，除加强执法主体自身建设、提高他们的执法水平，建立健全内部制约制度外，加强外部监督尤为重要。人大的执法检查作为外部监督的一种重要形式，就是检查执法机关及其工作人员是否承担了法定的权力和义务，履行了法定的职责；检查他们在执法过程中采取的措施，所做的工作，既要肯定成绩，更要注意检查执法中出现的失误及存在的问题。但不是去代替执法机关执法。我们现在出现的问题就在这里，一是省级监督主体和执法主体共同组成检查组，检查各市包括人大和市以下单位，形成了上级查下级。这样，省的执法主体本来是被检查对象却成了检查者，忙于检查别人，而忽视自检自纠，甚至利用检查进行行业保护。二是由于检查对象的错位，带来监督主体工作越位，人大又往往是帮助执法主体去处理具体案件和具体问题，“催种催收”,或“种了别人的地，荒了自已的田”。三是市、县人大本来也是执法监督主体，与同级执法主体之间是监督与被监督的关系，但有的代替本级执法主体汇报工作，造成了执法检查对象的扭曲。这样一方面使得人大监督越位——管了不该管的事；从另一方面看是不到位——该管的没管，或没有管好。

这里强调正确处理执法监督主体与执法主体的关系，并不是说二者不能联合，不能统一。监督（检查）和被监督（被检查）是统一事物中的两个矛盾方面，是互相依存，互为条件的。我国的人大和“一府两院”统一于中国共产党的领导之下，都以全心全意为人民服务为宗旨，根本利益和目标是一致的，只是宪法和法律赋予的职责和分工不同。从出发点和归宿讲，监督是为了促进和支持。因此，人大对“一府两院”进行执法监督，是在特定意义上的支持和帮助。人大要敢于独立检查监督，“一府两院”应依法配合，自觉接受。为切实处理好执法检查中两个主体之间的关系，应从执法检查的目的、程序、组织、方法、对象等方面制定一个可操作的办法，予以明确规范。

二、处理好上级人大与下级人大的关系

上级人大对下级人大不是领导关系，而是法律上的监督关系、业务上的指导关系、工作上的联系关系。从法律监督来说，主要是县级以上的地方各级人大常委会有权撤销下级人大及其常委会不适当的决定和命令，保证国家的宪法、法律、行政法规和上级人大的地方法规和决议、决定在本区域内的遵守和执行。但通常所进行的执法检查，下级人大则不是被检查对象，否则，就会出现上级监督主体检查下级监督主体，执法检查工作始终在人大内部循环，使下级人大常委会长年忙于应付上级人大组织的各项检查，自身无暇开展工作；而应受检查的执法主体反而轻松应付，触动不大。应当明确，下级人大与上级人大及其常委会在执法检查中同是监督主体，特别是对下一级执法主体进行执法检查，该级人大更有直接监督的权力，既不应成为被检查的对象，更不是单纯接待关系。因此，上级人大在布置检查时，应由同级被检查的执法主体通知下级执法主体准备接受检查并做好接待工作。下级人大也要自觉地站到监督主体位置，与上级人大一起，检查同级执法主体的执法情况，不能代替“一府两院”向检查组汇报。